中泰证券-固定收益专题报告：财政分析手册：预算篇-210724

　　财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用，预算管理是宏观调控的重要手段，因此读懂财政数据成为宏观固收研究的必要条件。本文作为新版财政分析手册的首篇，对“国家账本”中的财政收支核算进行深入解析。
　　我国政府预算管理体系分为中央、省、市、县、乡等五个层级，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。读懂“四本账”，成为分析和理解财政政策的基础。
　　从体量看，四本账差异较大。一般公共预算规模最大，2020年收入达18.29万亿元，资金主要来源于税收收入；政府性基金预算规模次之，收入约9.35万亿元，主要来源于地方国有土地使用权出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不足5000亿元，主要来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入7.21万亿元，资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等。
　　四本账之间资金往来密切。政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可通过“社会保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。
　　分税制背景下，理解央地财政关系包括四个要点。一是收入划分，以税收为主体的政府收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，如何调节各级政府间的财力盈缺；四是税收返还和上解。
　　调入资金和结转结余使用是一般公共预算收入的重要补充。随着经济增长趋势性放缓，我国一般公共预算收入增速不断下降。因此，调入中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金成为一般预算收入总量的重要来源。
　　政府性基金预算不列赤字，不影响一般公共预算赤字规模。国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的重要来源，2020年占比高达90%。近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预算，并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算，以盘活存量资金。
　　2010年起，国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。2018年向一般公共预算调出884.92亿元，而2020年达到1725.7亿元，国有资本收益上缴公共财政比例逐年上升。
　　社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基金。
　　实际赤字是反映财政积极程度的关键指标。财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金，因此实际赤字能更好地度量财政支出与财政收入之间的真实差额。对比来看，2018-2020年的财政赤字率分别为2.59%、2.80%和3.70%，而同期实际赤字率达到4.09%、4.92%和6.17%。
　　实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补。由于盘活存量捉襟见肘，弥补收支缺口越来越依赖跨账簿资金调入。2020年政府性基金预算超收2.3万亿元，据测算超过1.9万亿资金被调入一般公共预算。
　　风险提示：财政政策不确定性风险；预算管理制度体系调整风险。