粤开证券-政府引导基金：发展历程、运行机制及对隐性债务的影响-210623

　　导读：随着防风险成为“三大攻坚战”之首，中央化解隐性债务风险的决心日益坚定，作为隐性债务重要来源之一的政府引导基金引起广泛关注。政府引导基是财政资金使用的重大创新，在促进创新创业、引导产业结构优化升级等方面发挥着重要的作用，但在实际运行中，存在隐性担保、明股实债等问题，产生了事实上的地方政府隐性债务。什么是政府引导基金？发展历程以及现状如何？运行机制是怎样的？对地方政府隐性债务有怎样的影响？当前存在的问题以及未来发展方向？本文借助私募通数据回答以上问题。
　　摘要：
　　一、定义与内涵：政府引导下的政策性基金
　　政府引导基金是由政府出资弥补资金缺口、市场化运作引导投资方向的政策性基金，兼具“政策导向”与“市场运作”双重属性。引导基金的成立初衷是利用政府“有形之手”发挥财政引导和放大作用，克服初创与高新技术领域股权融资“市场失灵”问题，提高财政资金使用效益。引导基金由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，由专业投资管理机构以股权投资等市场化方式，投资于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，达到促进创新创业、推动产业结构优化升级的政策目的。
　　二、发展历程：从遍地开花到存量管理，历经三个发展阶段
　　我国政府引导基金经历的三个发展阶段：
　　2002年-2007年，初步探索阶段。进入21世纪后，政府希望解决创投企业股权融资市场失灵问题，又不希望以传统直接财政补贴的形式耗费大量财政资金，引导基金模式应运而生。这一时期政府积极推动设立引导基金，试点成立创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金，2002年中关村创业引导基金成为我国第一支真正意义上的政府引导基金。但这一阶段的政策文件仅仅提出成立引导基金的设想，对于基金的组织架构、运作机制、风险控制等并未做出具体安排。
　　2008年-2016年，规范发展阶段。引导基金以“小出资、大杠杆”的优点受到了各级政府的大力推崇，2015年1月和9月两次国常会分别提出设立总规模为400亿元的国家新兴创业投资引导基金和600亿元的国家中小企业发展基金。这一阶段关于政府引导基金的规范文件频出，从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作。在政策大力倡导下，2014-2016年各地政府引导基金设立呈井喷之势，新设基金目标总规模分别为3271亿元、1.64万亿和3.73万亿，三年复合增速达到368.8%。
　　2017年至今，增量为负，存量精耕细作阶段。前期成立的政府引导基金出现资金闲置、政策目标重复、投资效率低下等问题，导致政府设立引导基金的意愿降低。2019年国务院《政府投资条例》加强对政府资金的预算约束，并规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”，客观上，政府可投资于政府引导基金的财政资金减少。同时，央行于2018年发布《资管新规》消除多层嵌套和通道、禁止资金池业务，加大银行资金投资于引导基金的难度，社会资本缺位、募资难问题严重制约了引导基金的发展。这阶段政府引导基金的重点转向存量基金的精耕细作，不少基金通过修改出资比例、返投比例、返利政策等激活现有引导基金。2017年-2020年，新设引导基金目标规模逐年减小，年复合增速为-39.0%。